每經記者｜孔澤思    每經編輯｜張益銘    

4月上旬，深圳發布了年度欠薪保障基金收支及結余情況。2025年，深圳共使用欠薪保障基金為3965名員工墊付欠薪7242.21萬元，共追回墊付欠薪402.05萬元。而當年結余-6549.09萬元，成為有公開數據以來，結余數最低的一年。

深圳欠薪保障制度再次引起關注，是在今年春節前后。2月初，深圳市寶安區人力資源局作出決定，為某公司15名員工墊付29萬余元薪資，后續該局將向公司追討墊付資金。這一舉措引發眾多網友點贊。

然而，掌聲背后，該基金已多年“入不敷出”。在多地用財政資金建立欠薪保障制度時，又引出一個更深層次的問題：誰該為企業的欠薪行為“買單”？

深圳如何保障被欠薪者權益

深圳的欠薪保障制度并非新生事物，它是一項已探索近30年的地方制度。

1996年，深圳市出臺了《深圳經濟特區欠薪保障條例》（以下簡稱《條例》）。根據最新文件內容，欠薪保障基金的資金來源有三：一是欠薪保障費（用人單位應當在每年第一季度繳納400元欠薪保障費）；二是財政補貼；三是欠薪保障基金的合法利息以及接受的合法捐贈。

4月6日，北京京本律師事務所主任連有向《每日經濟新聞》記者表示，《條例》對墊付設置限定為兩種情形，即公司要么被人民法院依法受理破產申請，要么法定代表人或者主要負責人隱匿或逃逸。員工領取墊付欠薪后，區一級人力資源部門取得已墊付欠薪部分的追償權。

連有認為，該制度屬于介于社會保險與行政救濟之間的獨立類型，是對《中華人民共和國勞動合同法》規定的事后救濟途徑的“制度補位”，在用人單位主體“虛化”（破產或逃逸）時，通過公權力介入先行保障了勞動者生存權。

在實踐層面，深圳欠薪保障基金發揮了“穩定器”作用。有廣東媒體2018年報道，截至2017年12月31日，深圳運用基金處理欠薪墊付案件1199宗，涉及10.55萬名員工，共墊付欠薪3.44億元，基金賬戶盈余為9.38億元。

一項政策轉折同樣發生在2018年。為減輕企業負擔，深圳決定2018年至2022年暫停征繳欠薪保障費。以2017年征收額1.71億元估算，官方估計5年停征期可為企業減負約8.55億元。

5年停征期結束后，深圳2023年再度決定停征3年欠薪保障費，也就是說，深圳從2018年至2025年都沒有向用人單位征收過這筆費用。

數據顯示，深圳欠薪保障基金近幾年每年墊付款項3000萬元以上，2024年、2025年超過7000萬元。由于追償金額遠低于墊付支出，基金自2018年起多數年度結余為負，僅2023年實現9590.09萬元結余，不過相關部門未公布這一年資金的詳細來源。

深圳欠薪保障基金收支及結余情況  數據來源：深圳市人力資源和社會保障局 每經記者制圖

總體而言，深圳欠薪保障基金消耗速度已持續快于補充速度，連續8年暫停征收相關費用，是否意味著基金失去了常態化“造血”能力？好消息是，按2017年末9.38億元的余額計算，2025年末基金余額應該仍超過7億元。

誰該為企業欠薪買單

當視野放寬至全國，會發現中國內地或僅有上海、深圳建立了以企業繳納為主、財政資金作為后備來源的“欠薪保障金”機制。

日前，有深圳相關部門人士告訴《每日經濟新聞》記者，要建立成體系的欠薪保障機制，對地方財力等多個方面都是考驗。

在多地，更為普遍的安排是設立欠薪應急保障金、周轉金，用財政資金做保障?！稄V東省工資支付條例》要求，各地級以上市人民政府應當建立欠薪應急周轉金制度，而該條例未對資金來源、運作方式做具體說明。海南、青海、寧夏等從省級層面制定了保障農民工工資支付的機制。

不過，財政資金墊付模式也伴隨著爭議。有省級媒體曾報道，部分聲音認為用公共財政資金墊付企業欠薪，無異于替企業承擔責任，是“拿全體納稅人的錢來‘兜底’”。

近日，中山大學嶺南學院經濟學教授林江接受《每日經濟新聞》記者采訪時從“可持續性”與“公平性”兩個維度提出看法：在可持續性上，若欠薪墊付資金赤字依賴財政補貼，將可能對地方財政構成負擔；在公平性上，用守法企業和納稅人繳納的稅款，為部分破產或不良企業的欠薪行為承擔責任，如果對違法企業及其負責人的追責不力，將挫傷守法經營者的積極性。

連有認為，深圳的欠薪墊付制度符合“最后手段原則”和“基金安全原則”，對被拖欠工資員工的生存權保障方面已達到國內領先水平，但如果將其推廣至全國，還需解決資金來源可持續性和與破產法深度銜接等問題。

因此，深圳欠薪保障基金近幾年“出大于進”，與多地普遍依賴財政資金墊付企業欠薪，共同將一個問題推向臺前：墊付欠薪的資金，應該從哪里來？

林江認為，應依據企業規模、所屬行業風險等級、歷史欠薪信用記錄等指標，實行差異化、浮動式的征費標準，并對抗風險能力最弱的小微企業予以適當減免，體現公平并精準反映風險成本。財政應被界定為偶爾應急的“最后補充者”，用于應對極端情況，不能成為常態化替代企業主體責任的兜底方。

“在此之外，還需開拓多元補充渠道：例如探索工資保證金制度，要求建筑等欠薪高風險行業的企業預繳保證金，專戶存儲以備劃撥；引入市場保險機制，鼓勵開發商業‘欠薪保障保險’，形成‘商業保險+政府基金’的多層風險分擔格局；將對欠薪企業的行政罰款、滯納金等收入按比例劃入保障基金。”林江表示。

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