每經特約評論員 陳憲（上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、中國城市治理研究院嘉華教授）

近日，杭州市聯合黃山市、嘉興市、紹興市先后印發杭黃、杭嘉、杭紹三個一體化合作先行區建設方案，為杭州都市圈的毗鄰地區合作謀定了藍圖。這也是去年底《杭州都市圈發展規劃（2020~2035年）》通過以來，都市圈在具體板塊建設上出臺的又一重要文件。

同城化是區域一體化的基本形態之一。同城化與區域一體化互為因果。中國區域一體化水平最高的珠三角和長三角正形成多個同城化的故事。例如，珠三角的廣佛同城化、深莞同城化。上海都市圈正在推進兩個層面的同城化：其一，主城區與新城區同城化；其二，上海與近滬周邊城市同城化。

主城區與新城區同城化

上海都市圈同城化要從上海都市圈整體結構上進行把握。研究表明，都市圈空間特征主要是，圈層結構、多中心和集群。都市圈的空間特征有著一般性。例如，上海都市圈主城區、新城區和同城（化）區圈層結構的演化邏輯，和其他國際大都市，如紐約、東京、倫敦、巴黎和首爾等，是基本一致的。在不同圈層形成各自的中心是必然的。人民廣場是上海主城區的中心；五個綜合性節點城市是新城區的中心；蘇州、南通和嘉興的中心城區是同城化區域的中心；虹橋國際開放樞紐則是上海都市圈的中心。

城市首先是有居住集群，然后就有商業集群、產業（制造業）集群、商務（服務業）集群和創新集群等。唯有集群，才能產生專業化和規模經濟效應，實現共建共治共享的目的。有著一定發展水平差異的圈層結構，不同規模的城市中心和連綿起伏的各式集群，展示了都市圈同城化的生動圖景。

2017年末，國務院批復的《上海市城市總體規劃（2017~2035年）》明確提出，將位于重要區域廊道上、發展基礎較好的嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等五個新城，培育成在長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合性節點城市。

2021年年初，上海市政府結合貫徹“十四五”規劃和《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（下簡稱《規劃綱要》），下發《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》，將五個新城高水平規劃建設提上重要議事日程，并進入實質性推進階段。五個新城的規劃建設目標是基本形成獨立的城市功能，在長三角城市網絡中初步具備綜合性節點城市的地位，亦即在長三角城市體系中增加五座相當于地級市的中等城市。

五個新城與主城區的同城化將以職住平衡為基本要求，同時做到產城融合、功能完備、生態宜居、交通便利和治理高效。五個新城在產業發展、公共服務、綜合交通和環境治理等方面做到集中規劃、全面賦能，不僅與主城區功能互補、相互賦能，五個新城之間也將功能互補。特別要強調的是，與原來的衛星城、郊區新城不同，五個新城不是簡單承接主城區人口和功能疏解，而是按照集聚百萬人口規模、形成獨立功能的要求，打造長三角城市網絡中的綜合性節點城市。

與周邊城市同城化

《規劃綱要》要求，發揮上海龍頭帶動作用，蘇浙皖各揚所長，加強跨區域協調互動，提升都市圈一體化水平，推動城鄉融合發展，構建區域聯動協作、城鄉融合發展、優勢充分發揮的協調發展新格局。

長三角全域是蘇浙皖滬三省一市，35.8萬平方公里，共41個地級及以上城市。考慮到區域一體化發展的階段性，《規劃綱要》提出了以其中27個城市為中心區，輻射帶動長三角地區高質量發展的構想。在中心區，又有從城市到都市圈，再到城市群三個層次的空間結構。《規劃綱要》指出，加快上海、南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈建設，并推進和加強它們之間的協調聯動。例如，加強南京都市圈與合肥都市圈協同發展，打造東中部區域協調發展的典范；推動杭州都市圈與寧波都市圈的緊密對接和分工合作，實現杭紹甬一體化。長三角一體化的最終目標，是高水平打造長三角世界級城市群。

在區域一體化的空間結構中，都市圈處于核心地位，是科技創新策源，新興產業集聚，公共政策協同，生態和社會治理，以及公共服務均等化的基本載體。隨著城市化水平的日益提高，長三角的城市群和都市圈都將在演化中形成新的組合，城市群和都市圈的數量都有可能增加。都市圈是現代經濟社會功能區，通常是跨行政區劃、跨都市圈，甚至跨城市群的，其邊界是彈性的，“你中有我，我中有你”是常態。現階段，上海都市圈同城化的第二個層面，即上海與周邊城市同城化，主要是上海與蘇州、南通和嘉興的同城化。

無論是主城區與新城區同城化，還是上海和周邊城市同城化，其實現目標和推進途徑是基本相同的。筆者認為，交通互聯，產業共“鏈”，生態共建，社會共治和民生共享，是同城化可資評價的主要目標。推進同城化，就是要朝著這些目標，通過利用市場機制和政府作用雙重力量，多管齊下，逐步加以實現。

推動同城化舉措

交通互聯是同城化的基礎。在區域一體化和都市圈同城化的背景下，從區域統籌協調的角度，解決交通基礎設施建設矛盾，合理配置跨界地區的交通基礎設施，是上海都市圈規劃建設和促進都市圈協調發展的重要內容。上海都市圈交通基礎設施互聯互通仍然存在不足，主要是，現有供給能力不足，硬件設施水平有待進一步提高；統籌協調不足，交通網絡一體化尚未實現；管理體制機制與相關法律法規不夠完善。未來一個時期，上海都市圈交通網絡建設，要加快推進都市圈交通規劃編制；要構建多層次、一體化的交通網絡；要推進信息互聯互通及新技術創新應用；要探索建立都市圈群交通運輸一體化協調機制。

上海都市圈內各城市產業基礎良好、門類品種齊全、發展水平較高，處于國內一流先進制造業基地和國際制造業產業分工前沿，產業優勢明顯。都市圈內城市層級結構合理，各城市形成了一批自己的優勢行業和特色產業，為進一步發揮上海都市圈的輻射帶動作用提供了良好條件。

社會共治既是都市圈有機協同發展的重要組成部分，又是整合社會資源優化配置的必然選擇，乃至是社會治理現代化的題中應有之義。伴隨著公共事務日益復雜化，特別是新時期的社會治理日益要求跨越行政區劃，以解決區域協同治理問題。無論是已有基礎還是現實前景，上海都市圈社會治理同城化都具備較為扎實的基礎，主要表現在：初步建立常態化合作體制機制；正在構建有利于創新的制度環境。同時也面臨著諸多體制機制方面的限制，集中表現在行政區劃壁壘、治理目標差異和利益博弈困境等方面。

推進上海都市圈社會治理一體化的總體原則是，要在理念上突破“行政區劃”對管理體制和資源配置的限制，強調在“跨域”的場景中進一步完善體制機制、健全組織結構、強化技術突破，從而形成有利于社會治理資源合理配置、治理能力高效產出的現實環境。具體而言，要深化上海都市圈社會治理一體化的發展路徑，著力構建應急管理合作系統，暢通都市圈內突發事件信息共享渠道，建立應急隊伍和應急資源的聯合響應機制，切實推進共建共治。同時，進一步完善體制機制，建立健全上海都市圈社會治理一體化聯動機制，協同強化流動人口管理和服務、公共安全治理等。

依托長三角生態綠色一體化發展示范區，上海都市圈在綠色發展上應實現協同發展，其中的關鍵是要探索統一的生態環境保護制度，包括加快建立統一的飲用水水源保護和主要水體生態管控制度，加快建立生態環境“三統一”（統一生態環境標準、統一環境監測監控體系、統一環境監管執法）制度，探索建立跨區域生態項目共同投入機制，以及探索碳達峰協同機制等生態治理新機制。其中，“三統一”制度是上海都市圈生態環境領域協同發展的核心任務。

上海都市圈在生態環境保護聯防聯控聯治等協同發展措施上有待進一步提升，目前的主要薄弱環節是，都市圈內部各地區的規劃不協調；滬蘇浙皖之間的環保標準不統一；滬蘇浙皖之間環境信息共享機制尚未形成。為此，要建立政府間的工作協調與利益共享機制；要統一環境管理標準，加強信息共享；要發展綠色金融，助力綠色發展；要通過生態產品價值轉化，探索可持續的生態保護機制。