李宇嘉

對于燕郊房屋產權一事，國土部明確了處理原則，即完善手續、確權登記，問題逐步在解決。目前，千千萬萬的小城鎮正在成為開發“熱土”，如何讓小城鎮建設有序推進，鑄就未來城鎮化的新生力量，避免違規開發、“房地產化”，值得思考。

近期，《全國國土規劃綱要（2016~ 2030年）》發布，這是首個全國性國土開發與保護的戰略性、綜合性、基礎性規劃，也是經濟進入了新常態，供給側結構性改革加快推進的形勢下，國土開發、保護和整治“三位一體”的戰略布局。由此，結合筆者調研和各地報道，就未來小城鎮開發模式和土地利用，筆者提出兩點建議。

第一，針對各地高舉小城鎮建設“特色化”大旗，筆者不由得思索，小城鎮建設強調“有特色”本身是對的，但應考慮到順應城鎮化規律，鼓勵人口、產業積聚。與城市一樣，小城鎮建設需要規劃，但本質上是人口積聚的產物，人口積聚自然有產業集聚，產業和人口集聚就有城鎮。

筆者老家所在的小鎮，是一個以谷物種植、牛羊養殖為主打產業的西北落后小鎮。近幾年，下屬村組開始種植葵花、玉米、土豆等外銷作物，面向周邊縣市供應。外出務工者增加，土地集約化種植普遍，農業產業化有了進展。同時，由于交通優勢突出，幾條縣市公路在此交匯，小鎮近年來已成為區域性農產品種植、畜牧產品養殖、農牧產品集散和物流基地。

每到秋天，外地到小鎮收購農牧產品的商家很多，小鎮非常熱鬧，帶動倉儲物流和基地建設，客流量增加也帶來商貿、餐飲、酒店和文化娛樂繁榮。另外，借助街巷硬化、危房改造、安全飲水、通信村村通等“十個全覆蓋”工程，鎮下屬鄉村已與城鎮融合。一方面，通過村村合并，集中建設臨近柏油馬路的新村，啟動街鎮規劃，新建房屋建設下水管道，居住向城鎮靠攏；另一方面，人口居住集中，零售商業、農資供給和電商物流也開始發展。

因此，筆者認為，打造特色小鎮的戰略很好，不僅能夯實城鎮化基礎，且正面示范和帶動效應顯著。但是，打造特色小鎮不能一蹴而就。城鎮化建設要順應規律，尊重老百姓意愿，鼓勵人口集中和積聚，加強醫療、養老等公共建設。

違規用地是小城鎮建設另一個要注意的問題。任何一級政府都有發展經濟的強烈訴求。小城鎮建設用地指標少，但為了吸引產業、招商引資，鼓勵樓市發展，“超低成本”供地、違規供地很普遍，如以租代征、透支建設用地，改變土地用途，占用耕地等。同時，登記信息系統落后、管理鞭長莫及也變相提供了違規空間。

近年來，制造業產能過剩，外需回落，以初級制造、農產品收儲和加工、做輔件為主業的小城鎮也受到了沖擊。但同時，“返鄉置業”、周邊農民進城置業火熱起來。于是，小城鎮大規模開發商品房，本來規劃發展產業的用地也改為住宅功能，城郊農業性質用房、用地被大規模拆遷后建設商品房，侵占農地的情況也時有發生。筆者家鄉所在縣鎮，很多違規用地的商品房在私下低價銷售。

建設用地指標依行政級別遞減，很多小城鎮提前透支或濫用土地指標，特別是大城市周邊小城鎮、城鎮化建設快的一些小城鎮。筆者到一些小城鎮調研發現，“先賣房、后辦證”的現象普遍存在。“五證”不全（主要是缺土地證）的情況下，開發商先賣房，承諾若干年后辦好房產證，甚至有大量名為商品房，實為無法辦理房產證的“小產權房”在出售。同時，產權殘缺房屋價格低，切中農民收入低、買房意愿強（進城購房近年來已成為農村結婚的“硬條件”）的現狀，造成用地違規普遍存在。

筆者建議，首先要加快推進基層不動產統一登記，摸清楚違規用地和地產銷售亂象；其次，對于歷史遺留問題，通過補齊規劃、產權手續，維護購房人利益，但要對批準違規項目開發和銷售的有關負責人追責；再次，嚴格落實以宗地號為唯一單元代碼，作為建筑物確權的硬性原則，嚴厲打擊利用非住宅用地特別是農業用地違規開發成本低但隱患重重的房地產項目，杜絕小城鎮建設“房地產化”、無序化，維護“三農”利益；最后，夯實小城鎮建設本源，以推進農業規模化種養殖、農業產業化、農產品深加工，作為小城鎮建設和人口在城鎮積聚的原動力，以人口和產業集聚助推房地產發展，并補足城鎮公共服務短板，讓老百姓共享城鎮化紅利和資產收益。（作者為深圳市房地產研究中心研究員）