李宇嘉

12月16日結束的中央經濟工作會議對樓市著墨較多，其中供給端發力是重點。從見諸媒體的相關報道可以看出，解決行業本身積弊以及與經濟和金融的相互掣肘，避免市場大起大落的同時，補缺基礎性制度，構建行業健康發展的長效機制，已成為2017年及中期樓市管理的新策略。

從表述上看，供給端發力是明年樓市管理的“重中之重”。亟待推進的工作有很多，既包括制度供應，比如加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制等；也包括增加和優化土地和空間供應，比如房價上漲壓力大的城市，要合理增加土地供應，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地，特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發展；還包括住房供應結構的調整，比如要加快住房租賃市場立法，加快機構化、規模化租賃企業發展。

此次，供給端發力有了新的變化，最突出的有兩點：一是“要落實人地掛鉤政策，根據人口流動情況分配建設用地指標”；二是“特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發展”。這是對城市化“下半場”人口流動和樓市發展新規律的共識和遵從。城市化已進入“下半場”，即大城市化或都市圈化，人口將更多地涌入大城市和都市圈內，樓市供需的新增空間也主要在這些區域。因此，供地政策必須要摒棄過去“一刀切”地嚴格控制大城市人口和土地的思路。

此前，中共中央政治局會議以及近期媒體對重量級專家的采訪，均指出了當前大城市土地供應策略上的缺陷或“短板”，即人口流向和土地供應的“區域錯配”。但同時也要認識到，大城市增加供地，并非是原來“攤大餅”式的新增供地，而是遵循兩個原則，一是存量盤活，二是向周邊疏導。事實上，類似北上廣深等超大或特大城市，新增土地匱乏貌似阻滯供地，但存量土地是一個巨大的“吸水海綿”，產業升級后便可擠出巨大的存量工業用地。

目前，大城市工業用地占存量建設用地的比例在30%左右，而發達國家平均占比15%左右，第一大城市占比僅6%左右。工業用地占比太高，很大程度上是地方短期工業投資和稅收激勵下，各級政府低地價甚至是免地價招商引資競爭無序化造成的。這導致工業用地審批太多，而且呈現集中率低，批后監管不到位，已批未建，利用效率低等問題。

由此，工業用地利用效率低，且造成了城市功能和空間結構混亂，生產性和生活性交通相互干擾，公共配套壓力有增無減。

另外，以上海為例，寸土寸金的內環路以內，工業用地占比高達25%，但高層工業建筑（10層以上）占比僅30%。造成如此狀況，一方面是城市各區和各街道，都有經濟增長、組織稅收、招商引資的考核激勵；另一方面就是，存量用地盤活在利益、政策和制度上掣肘嚴重，特別是“工改居”之后，各級政府間、政府和企業（掌握土地）間存在難以協調的矛盾。

不放棄土地紅利，也不愿意繳納土地變性后的高額土地出讓金，握有土地的一方或者轉向改造為商業辦公，或者與政府博弈“高價收儲”，從而造成工業用地閑置或低效、商業辦公用房過剩與住宅建設用地匱乏并存的怪現象。

如何盤活存量，此次中央經濟工作會議給出了答案，即“要落實地方政府主體責任”。事實上，地方可推進的相關改革有很多，如完善對區一級、街道一級績效考核，制定低效工業用地強制退出的紅線，強化工業布局園區化等。

向周邊疏導，特別是都市圈內中心城市住房需求向圈內三四線城市疏導，已經成為未來供地政策的主渠道。今年以來，東部三大都市圈內三四線城市樓市火爆，盡管有需求溢出和自然疏導的效應，但住房投資需求占比更大。比如，臨近深圳的東莞和惠州，70%的新房被深圳居民買走，但在“臨深片區”居住的人很少，90%以上是“只買不住”的投資客，這也是2015年以來“臨深片區”房價暴漲1倍左右的原因。同樣的問題在上海周邊的昆山、北京周邊的廊坊也存在。

通勤效率低、成本高是制約京滬深等超大城市自住需求向都市圈內三四線城市轉移的根本原因。事實上，東京圈之所以能夠積聚全日本30%、近4000萬的人口，圈內崎玉、千葉和神奈等衛星城有序集中了近3000萬人口才是根本。換乘高效率、最大程度做到無縫對接生活和工作場所的新干線和電車密集建設，工業和生活服務業空間高度積聚、上下游合理布局是疏導人口的關鍵。我國三大都市圈，一體化喊了20年，就連最基本的交通一體化，都是最近才有了進展，關鍵制約就是政府或企業利益的阻滯。

比如，都市圈一體化的成本投入和短期利益受損（居民生活消費和買房轉移了），讓經濟政績導向的地方政府間協調變得困難；再比如，缺乏前瞻性的前期規劃已經“落地”，當新增交通線路與原有線路交叉時，空間融合的規劃調整涉及到的成本和利益難協調，不得不選擇繞道，這不僅導致空間資源無謂消耗，也無法做到換乘高效率、無縫對接其他交通工具及工作和生活場所。這些都會使產業和生活設施空間重構變得困難，疏導需求變得不可行。

由此，規劃上大手筆、高大尚的項目布局很多，但“螺絲殼里做道場”、協調多維度訴求而增加空間密度和分工的“小而美”、“精而細”項目難有進展。向周邊疏導，制約不在空間有無，還在于地方主體責任的發揮上。

（作者為深圳市房地產研究中心研究員）